关键字： 城市拆迁 公共利益 博弈

[作者简介]彭小兵，重庆大学贸易与行政学院。

城市拆迁中的公共利益界定

我国民法把公共利益原则作为立法的一个重要原则，公共利益对房屋拆迁法律制度体系的建立极为重要。

政府征地是动用“国家征用权”。由于城市拆迁的目的是获得城市土地的使用权，因此，房屋拆迁权的合法性应当遵从土地征用的合法性。在我国，土地征用的合法性在法律上得到了确立，现行《宪法》和相关法律都规定国家可根据公共利益的需要征用和收回土地。这表明，城市拆迁中，公共利益是土地征用的前提条件。虽然城市拆迁源于政府拥有土地的国家征用权，但公共利益是政府行使土地征用权的基础，也是城市拆迁制度的立法依据。因此，在城市房屋拆迁中，为了防止“土地的国家征用权”的滥用，应当首先在法律上设置一个标准，用以判断一项具体的拆迁行为是否合法。

值得关注的是，尽管公共利益对房屋拆迁法律制度的设立至关重要，但我国无论在立法上，还是在学理解释上，公共利益都不确定，或者说对公共利益的概念目前尚无统一的界定。这就造成了人们在认识上的偏差，而这，极有可能成为房屋拆迁权被滥用的客观因素。

不过，公共利益是一个高度抽象和概括的范畴，要对公共利益下个完整的定义是一件非常难的事情；并且，由于公共利益具有动态特征，因此人们可能永远无法对公共利益作出一个固定而周到的定义，甚至人们根本没有必要为其作出定义。在城市房屋拆迁实践中，我们只能对公共利益阐述一些基本的原则和公共利益的基本特征。

大多数国家和地区的立法都认为公共利益应包括两层涵义：一是须有公共使用的性质，二是须有公共利益的用途。公共利益一般地也可分解为保守性公共利益和扩张性公共利益，前者指个体行使权力不得侵犯公共利益，后者指在公共利益和个体权利发生冲突时优先选择公共利益，亦即为了公共利益需要可要求个体权利向其让步。还有一个与公共利益相似的概念是“公共性目的”。为了限制土地征用权的滥用，外国的一些法院将“公共性目的”解释为“公共的使用”，即代表公共利益的主体的使用。不过，国外的这一解释却在实践中也产生了许多问题。因为如果只有代表公共利益的主体的使用才能具有“公共性目的”，那么，那些不代表公共利益的主体可能就会被排除在外。事实上，即便是代表公共利益的主体的范围在实践中也不易明确界定，因为有些主体所代表的利益可能既有公共利益的成分，又有非公共利益的成分。因此，各国立法和判例都认为动用国家征用权必须符合两个要求，即“公用”和“合理赔偿”，以进一步确定土地征用权合法的标准。进而，当城市拆迁中公私发生矛盾而需要法院裁决的时候，只有在“公用”和得到“合理赔偿”情况下，法院才会支持国家的征地，下达拆迁命令。

但在我国城市拆迁中，很多的时候人们惯于将公共利益理解为国家利益，因此公共利益常常就被看成是政府利益的代名词。而根据前面的分析我们知道，公共利益实际上不仅仅包括国家利益，人类社会的共同利益也应包含在内。更进一步地说，公共利益应该是公共整体在物质和精神上、在生存和发展方面的现实和长远需要以及价值取向的总和。

城市拆迁中公共利益滥用

不同的拆迁建设项目，所代表的公共利益的层次性是不同的。一般可以分为三个层次：一是高层的公共利益，它是国家投资的基本建设项目，如三峡工程等；二是中层的公共利益，它是地方政府投资的建设项目，如城市道路、公园等；三是低层的公共利益，它是非政府投资的建设项目，如工厂扩建、片区改造等。前两类建设项目具有一般意义上的公共利益性，得到了社会的普遍认同。而第三类建设项目，由于投资主体的多元化，尽管项目的实施可以提高和改善人民的生产生活水平，但投资主体都是以自身利益为出发点，产生的公共利益是间接的。显然，由于现行拆迁立法没有对建设项目是否符合公共利益的需要进行明确的界定，因而无法防止拆迁权的滥用。

现实中，城市拆迁的更通常的动因或出发点是公共设施建设、城市建设开发、旧城区改造等。但是，由于存在利益寻租，上述的这些动因可能多是由不同职权或不同级别的政府部门提出，实践中很少有通过公众表决的情况。因此，这样出来的决策符合公益需要的程度各不相同，有时候至多只符合局部人群低层次的眼前利益，或者满足政府及其官员的财政、税收、收费、投资、功利等目标，恶劣者由于任意规划、盲目上项目，破坏建筑文化遗产和城市生态环境和人们正常的生活方式。这些情形，反映出现实城市拆迁中缺乏科学、有效地表达公共利益、确定公共利益、服务于公共利益的机制。

在社会主义市场经济条件下，除某些特殊的国家企业外，其它任何企业其自身的建设和所从事的开发建设活动都只能定义为营利性行为。大多数开发经营性项目所产生的拆迁，是一种营利性商业行为，借助国家权力而行之，有悖社会公平，也与市场经济规律格格不入。

当然了，保护私人财产，不等于社会绝对不要求私人为社会作出合理牺牲。关键是，以“公用”或“公共利益”的名义所进行的城市拆迁实践中，要做到合理行使“国家征用权”，最终必须依靠社会整体制度的健全和有效运作，其中还包括新闻制度的健全、民间社会的发达等。只有公私划分的每一步、每一个细节都是透明的、有社会公信力的，城市拆迁才可以要求个人作出有补偿或安置的合理牺牲。这时，个别被拆迁人可能仍然是不满意的，但社会却不会积累大规模的怨恨。

以博弈的视角去分析和解决城市拆迁中的冲突与矛盾

从经济学的博弈思维来看，政府的城市拆迁政策行为，常常处于冲突和竞争的环境。在我国的行政法律体系下，政府扮演着城市拆迁的管理者、协调者，实际上也充当城市拆迁中有关争议的仲裁者角色。之所以现实拆迁政策的实际运作情形常常与人们的主观愿望相去甚远，是因为政策制定者或者说政策的出台忽视了政策存在的冲突环境和政策生命的依存关系。

城市拆迁中包含有许多随机的、不确定的因素，城市拆迁政策的行为过程纠缠着许多冲突对抗的利益关系，充满了私人目标与社会目标、个人利益和公共利益的矛盾；并且，政府、拆迁人、被拆迁人是具有不同利益的主体定位。

不完全竞争的市场环境使城市拆迁活动的各个关联主体互相影响、互相制约，不论是政府与拆迁人、被拆迁人之间，还是拆迁人与被拆迁人之间，行政行为、拆迁行为以及被拆迁居民行为的最优选择都是在各利益群体的博弈中形成的。城市拆迁中的许多问题，都反映了这些利益主体博弈的特定后果。城市拆迁政策的出台过程，要么是政府与政府之间博弈的结果（中央政府与地方政府），要么是政府与某一特定博弈方（拆迁人或被拆迁人）进行博弈的结果，要么是政府、拆迁人和被拆迁户等各个利益集团博弈的均衡结果。显而易见的是，一项城市拆迁政策最终能否有效和可行（达到目标、解决问题），也就取决于这个博弈均衡解与政府政策目标是否吻合。另外，政策利益集团的存在引起了政策的不适当变化，也会对政策发展产生扭曲性的影响。因此，如何使拆迁政策的运行过程沿着预期目标前行而不至于发生重大的偏离和扭曲也是决策部门应着力解决的重心。政府在惩治城市拆迁中寻租现象时所采取的一些行动策略是否奏效，取决于政府设计的策略机制是否能对拆迁人构成可置信的威胁，即所采取的策略和配套的法律法规是否符合动态博弈均衡达成的条件。

具体到城市拆迁的协议与谈判过程。城市房屋拆迁中，拆迁人和被拆迁人之间的缔约过程，理论上是一个在完全垄断市场上有限讨价还价的双头垄断博弈过程。然而，实践中该双头垄断市场却又无法形成，而一般只存在拆迁人一方产品市场上卖方垄断和拆迁安置补偿中要素市场上买方垄断的“单方双重垄断性”，原因在于，除了少数“钉子户”外，单个被拆迁人在拆迁缔约中常常处于“弱势”，且由于集体行动的逻辑，被拆迁人联盟很不稳定。拆迁人的这种单方双重垄断行为，必然导致拆迁缔约成本的加大、社会福利的损失以及资源配置的无效率。

不仅如此，城市房屋拆迁实际上是垄断的拆迁人购买生产要素进行开发建设和销售活动，赚取投资利润。因此，拆迁人给被拆迁人的拆迁安置补偿是从利润最大化出发平衡来边际收益和边际成本的。但由于垄断的存在，拆迁人在确定拆迁补偿时当然尽可能为榨取利润而损害被拆迁人甚至国家的利益。这时，政府为维护公平和效率，也必须以行政的手段、以制定规则的形式，对拆迁缔约中的各种条款进行管制，如对拆迁安置补偿标准及拆迁人的拆迁行为加以限制。当然，缔结管制契约的主要动力是避免“公共资源”的损失，即在政府管制下激励相互处于平等竞争地位的利益集团去签订契约。管制的方法和管制的环节很多，无论采用何种管制方法和管制哪个环节，政府都必须充分考虑契约的公平和效率以及可执行性。当然，前述引入政府的管制并不由政府来主导城市拆迁。当前政府主导下的城市拆迁其弊端是显而易见的，也是当前城市拆迁冲突与矛盾的根源。政府直接出面对拆迁人和被拆迁人进行监督和管理，同时又充当裁判的角色，这种定位容易使拆迁人和被拆迁人的经济关系变为政府参与下的不平等的强制关系，使政府直接陷入纠纷之中。因此，城市拆迁中必须全面引入市场机制，分清政府的管理职能和裁决职能，把管理职能交给政府拆迁主管部门，把裁决职能交给法律执法部门，把可以用经济手段由市场解决的问题推给市场，政府主要起监控作用。基于这样的认识，政府可以通过对城市拆迁博弈问题进行分析进而调整关于城市拆迁的政策行为，对城市拆迁中可能出现的各种问题进行事前的预测和分析，并建立起公正的谈判平台和公开的决策监督制度。

原载于《中国经济时报》2007年6月15日