中心事件

　　从今天起，建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作

　　规程》（简称《裁决规程》）将正式施行。《裁决规

　　程》规定，申请强制执行须集体讨论；强制拆迁前必须先调解；强制拆迁前要开听证

　　会；不服行政裁决可以起诉；未经裁决不得强行拆迁；胁迫强制拆迁将被严惩。此前，《城

　　市房屋拆迁估价指导意见》已于元月1日起施行。建设部总经济师兼住宅与房地产业司司长谢家瑾称，

　　这两个文件都是为了维护拆迁当事人特别是被拆迁人的合法权益。其中，前一个文件侧重于规范城市房

　　屋拆迁估价行为，而后一个文件侧重于规范城市房屋拆迁行政裁决行为。

　　近些年来，暴力拆迁事件在各地时有发生，引发了大量群体性上访，对社会稳定造成严重影响。

　　据新华社上周报道：辽宁省大连市近日发生一起暴力拆迁事件，拆迁方40多人砸毁家具、打伤居

　　民、动用大铲车强行拆除7户民房，居民们赖以生存的家产在光天化日之下遭到破坏，引起

　　当地群众强烈不满。有关人士称，《裁决规程》从程序方面规定了很多有利于被拆迁人

　　的制度规范，在很大程度上体现了对被拆迁人权益的关注和保障。在房屋拆迁事件

　　愈演愈烈的当前，这一规程的出台无疑

　　是备受关注的。

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　　拆迁信访、上访同比上升了50％

　　据新华社2月14日电：辽宁省大连市近日发生一起暴力拆迁事件，拆迁方40多人砸毁家具、打伤居民、动用大铲车强行拆除7户民房，居民们赖以生存的家产在光天化日之下遭到破坏，引起当地群众强烈不满。不久前，北京警方宣布逮捕两起暴力拆迁的嫌疑人，这是北京警方首次对野蛮拆迁行为按照刑事案件处理，也是公安机关近年来第一次严惩此类违法者。北京市公安局副局长刘绍武表示，警方将严厉打击暴力拆迁的不法行为，涉及严重侵害人身财产权安全的将被列入刑事案件严肃处理。

　　在《半月谈》杂志召开的“拆迁问题”高层研讨会上，国家信访局有关专家向《中国经济时报》记者透露：近几年来，在国家信访局接到的投诉信件中，反映城市建设特别是拆迁问题的信件呈逐年递增的趋势。统计显示：拆迁信访、上访同比上升了50％。

　　从投诉信件方面看，2001年拆迁信件数量8516件，占信访总量的3.97％；2002年拆迁信件数量13513件，占信访总量的3.65％，同比上升58.68％；到2003年8月31日为止，拆迁信件数量11641件，占信访总量的4.43％，同比上升50.34％。

　　从因拆迁纠纷群众上访人数方面看，2001年共1763批次、5189人次；2002年共2081批次、6998人次，同比分别上升了18.04％和64.86％；到2003年8月31日为止，共1473批次、5360人次，同比分别上升了14.1％和47.19％。

　　需要指出的是，2003年上半年受我国遭遇非典疫情的影响，在严格控制集体入京人员的情况下，上访量有所下降，但是也比同期增长了3.49％。

　　群众集中反映的主要问题是：有的地方拆迁方给予的补偿标准过低，或者不履行协议，擅自抬高回迁房价，甚至不给予安置补偿；有的地方政府部门建设规划不合理，出尔反尔，造成居民不能回迁；有的地方政府行政部门以保证建设项目的顺利进行为由，强行介入平等主体之间的交易活动，越俎代庖，成为直接的拆迁人；有的企业打着“公共利益”的旗号，压低补偿金额，并拒绝居民回迁；还有的地方开发商甚至动用黑社会势力，在拆迁公司没有与居民达成协议的情况下，强行拆除其房屋。

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　　违法拆迁对国家基本法造成严重损害

　　北京晟智律师事务所律师高智晟认为：我国《立法法》第7、8条规定，涉及民事基本权利只能由基本法律来调整，而基本法律只能由全国人大及其常务委员会来制定。《合同法》规定，任何民事合同的订立，都应由合同订立的主体双方平等协商，在自愿的基础上达成合同的一致意见，任何组织和个人不得干预或者强迫他人制定合同。

　　但目前的相关规定说，当拆迁人和被拆迁人在不能达成协议时，交由政府裁决。这样实际是由行政强制力来干预民事合同的订立过程，是以行政立法方式安排民事主体之间关系的行为。仅此一点，我们就可以说，目前正确规范拆迁的法规是缺位的。

　　行政权力的行使不是无限的，应该有一个限制，有些领域是不能进入的，例如民事领域。用行政强制力去大规模调整民事权益的做法是不对的。

　　近年来全国蔓延开来的暴力拆迁使强制成为习惯、违法成为平常，在一些地方，只要是打着拆迁的幌子，打砸抢等暴力几乎可以被免于制裁。可怕的是，刑法在这一领域的调整功能几近丧失。

　　违法拆迁对宪法以及土地管理法、城市房地产管理法、民法、刑法等大量的国家基本法造成了严重损害，对国家的法律利益、社会的法律秩序以及公民的基本权利造成了严重损害，特别是我们的一些官员和立法者缺乏起码的法律意识和素质，眼中只有无限膨胀的行政权力并用它肆意冲击法律制度，也正是我们深感惶恐的地方。

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　　找回曾经失落的程序正义

　　《裁决规程》刚一颁布，刘吉涛就撰文指出，它所提到的六道程序，等于给拆迁者的头上戴了六道紧箍咒，为被拆迁者提供了六重保护。它完善了城市拆迁中的制度设计，十分合理地对拆迁者的权力进行限制，给被拆迁者提供了较为完整的救济渠道，将拆迁工作纳入了法治化轨道。

　　城市拆迁论其实质是拆迁方和被拆迁方两种利益的博弈。利益的巨大冲突，必然导致博弈的程度异常激烈。但由于博弈双方力量强弱之对比不可同日而语，更加上拆迁者手中握有一定的行政权，最后倒下的必定是被拆迁者。因此，有人称之为“用土豆换黄金的游戏”。实际上，被拆迁者最深层的悲哀不在于力量的弱小，而在于在利益受损时没有话语权，其权利实现得不到充分的救济。也就是说少数地方拆迁制度的粗糙和程序的省减，使被拆迁者在根本不可能充分获得救济的情况下就被征服了。

　　如果国家单纯向公民作权利宣告，而没有规定限制权利运行的程序和公民在权利受到侵害时获得保护的程序，那么公民的权利将无法得到实现，“土豆之所以可以换黄金”的根源就在这里。程序的缺失，使占强势地位的拆迁者行为时畅快自如。被拆迁者在理性范围内只能束手就擒。这是城市拆迁中最大的失败。现在建设部出台新《规程》，旨在找回城市拆迁中曾经失落的程序，制约强者，保护弱者，使双方尽可能地站在平等的位置上对话。虽是亡羊补牢，但时犹未晚。

　　北京大学法学院教授钱明星说：长期以来，政府拆迁部门往往过于追求效率而忽视了程序的正当性。程序的正当是保证实体处理公正性的基本条件，通过正当程序处理，可以减少利益冲突，消除社会不公平、不稳定的隐患。

　　费安玲是中国政法大学民商法学院副院长。费教授认为：假借满足公共利益而大量地用于商业目的，是拆迁过程中使用得非常普遍的手法，而且这样就可以大量租用行政权力来牟利。所谓社会公益性是来源于公众的利益，应直接造福于民众，而不是首先造福于商人，更不能千方百计“绕道”公共利益而实际上是谋取商业利益。

　　居民对城市规划建设项目有拆迁知情权和异议权，或者设立代表否决程序，或者采用听证制度使公权力与私权利达到一定的平衡，以防止政府行为过多介入私权。

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　　为何要建听证会制度

　　《中国经济时报》资深记者谢光飞是最早关注拆迁问题的记者之一，从去年4月开始，与编辑部其他记者不间断地发表有关拆迁方面的连续报道近60篇，其中他个人就发表了30多篇；成为有关拆迁问题的专家。

　　谢光飞说，根据不久前通过的《行政许可法》的有关规定，行政机关在作出拆迁的行政许可决定前，利害关系人应享有要求听证的权利。

　　首先，在实施行政许可行为的过程中，职能部门、拆迁方、被拆迁方处于同等的法律地位。这是《行政许可法》给予我们的最大法律利益。对被拆迁人利益的关注和保护不是行政机关的一种“恩赐”，而是被拆迁人通过行使自己的权利———行政复议、诉讼、听证与监督“天然”取得的。

　　其次，被拆迁人能够依法介入拆迁许可的审批过程。公权力的被神秘化，其结果只能是公权力被异化为对法律制度和人民利益的破坏力，而对其进行有效制约的措施之一，就是进行民主监督。行政机关权力强势与拆迁方经济强势的结合，使一些城市的政府几乎只是成为了开发商的政府，被拆迁人的喉咙被牢牢扼住。

　　大规模的城市改造、拆迁项目涉及方方面面的重大利益，为什么不能开听证会，广泛吸取人民群众的意见而由极少数人决定一切？只有当被拆迁人真正介入行政许可的审批过程，才有可能打破目前的“政府＋开发商＞居民”这样一种绝对不均衡、不合理的局面，从而使被拆迁人在拆迁审批之初即获得法律的强有力保障。

　　第三，一旦被拆迁人的合法权益因行政机关颁发拆迁许可证而受到损害，被拆迁人依法取得了相应的救济手段。《行政许可法》的颁布实施，使我们有理由相信，司法的介入而不是过去那种美其名曰的“自我监督”，将有可能还人们一个公道。

　　当然，对一个关系到百姓切身利益的事举行听证会，不能说由几个拥有共同利益的人就决定了几千户居民重大财产权利的问题，还应成立相应的专家论证委员会提供客观裁决依据，以避免最终的听证流于形式。

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　　要警惕私利盗用公共利益之名

　　谢光飞还说，众所周知，绝大多数的拆迁是出于牟利的商业目的，但却经常被一些行政机关、利益集团和个人描述成是为了公共利益，这就便于大量地租用行政权力为经营活动服务。这是拆迁中“化私为公”的过程和原因。所以，必须对公共利益进行严格的界定，否则，必然带来灾难性的后果。

　　在一些地方，建商品房、影剧院甚至商业街也标榜是为了公共利益。公共利益不是凭空而来，而是由公民的个体利益组成的，造福于最广大人民群众的利益，应该具有直接性、非赢利性和共同福利性。如建绿地、体育场，应该是具有公益性的，但如果它不是服务于当地百姓、特别是为此付出了拆迁代价的居民，甚至严重损害了相当一部分群众的权益，那么，它就不应成其为公益事业项目。现在，有不少的开发商巧立名目，先以要建公益项目的名义骗取零土地出让金和其他优惠政策，然后摇身一变为商业设施或纯赢利项目。

　　以“危改”、“建绿”等公共利益为名行圈地之实，正是开发商屡试不爽的伎俩。因此，他建议由全国人大对公共利益及其实现过程即国家征收权力进行法律规定，不能让什么都能假借公共利益而“绕道”实现商业或个人利益，损害国家和人民利益。关键是牟利者深谙打着公共利益的幌子寻租行政权力的道理，而行政权力一旦被用来实现某一集团和个人的利益那将是一场灾难。

　　当然，谢光飞认为，对“公共利益”进行法律规定以后，并不等于说公益事业项目就可以任意侵占老百姓的权益了，还必须要进行协商、安置和补偿。建议在目前“公共利益”被滥用的情况下，可将其内涵严格定义在国防、外交等事关国家安全和利益的项目上，而把修筑铁路、高速公路、机场、码头、桥梁、地铁等国家重点扶持的交通、能源、水利等基础设施作为属于“特殊情况下”的“社会公共利益需要”。

　　对公共利益进行严格界定是为了防止“化私为公”，而化私为公的目的是为了大规模、高效率、低成本地化公为私，它比直接地化公为私更贪婪、更危险、更可怕。

　　然而，在一些地方错误的政策、规章的支持下，有的开发商和拆迁公司明明是在搞房地产开发赚钱，却偏偏要把国家和政府扯上，硬说是“国家建设拆迁”，政府部门也帮腔说“这是行政机关的行为”，一些企业和行政部门、执法机关甚至认为，只要是“拆迁”，即使是犯罪也可以不予追究。

　　新华社评论也称：就这样，本应与开发商处于平等地位、具有房屋处置权的房屋产权人，却受制于开发商、拆迁公司及个别政府部门，根本没有讨价还价的余地；本应以实现广大人民群众利益为目标的城市拆迁，在有些地方却走向人民利益的对立面，造成对社会法治观念的破坏，对被拆迁人的利益造成极大损害。

　　保护公民的合法私有财产，要把人民的根本利益作为出发点和落脚点。要严格区分商业开发和为社会公共利益而进行的开发，防止有人打着“公共利益”的旗号损害群众利益。拆迁补偿标准应主要参照市场价格，充分考虑被拆迁人的利益。拆迁要严格按照法定程序进行，对产生争议的，应先行调解，召开听证会，再由有关机关依法作出裁决。对未经依法裁决而胁迫、强制居民拆迁的违法行为应严格依法处理。对使用暴力造成居民人身和财产损失的拆迁行为，应当坚决依法严惩。

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　　政府应找准自己在拆迁中的位置

　　深圳学者黎军认为，《裁决规程》从程序方面规定了很多有利于被拆迁人的制度规范，在很大程度上体现了对被拆迁人权益的关注和保障。我们在为政府的自我规范叫好的同时，却不得不思考更深层次的问题，那就是在拆迁行为中，政府究竟应该扮演什么样的角色？不断出现的拆迁矛盾和纠纷已经表明，拆迁问题表面上看是一个城建纠纷问题，实际上它已牵涉到政府职能的定位等多方面问题。

　　例如，尽管国务院的《城市房屋拆迁管理条例》中取消了统一拆迁，并规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受委托进行拆迁。但在某些地区，有些政府行政部门以保证建设项目的顺利进行为由，强行介入平等主体之间的交易活动。它们往往越俎代庖，由一个直接行使政府权力的机构，摇身一变马上又成为直接的拆迁人，既当运动员，又当裁判员。由于政府本身就成为拆迁纠纷的一方当事人，这就使得政府的行政裁决已经没有任何实质意义，更没任何公正可言。

　　再如，拆迁纠纷本质是拆迁人与被拆迁人之间的民事纠纷，它可以并应当在民事范围里自己解决。而且，也只有在拆迁人和被拆迁人之间进行自由协商、自愿选择，才能最大限度达到平衡，对双方权益进行均衡保护，而不是对其中一方的严重偏重。但是，政府通过发放拆迁许可、单方确定补偿价格和进行裁决甚至直接强制等手段代替了市场主体的自由选择，尤其是对被拆迁人而言，政府的干预往往损害了其最基本的生存权和最根本的财产权。政府强行干预的必然后果就是造成拆迁人的力量和利益远远大于被拆迁人利益的严重失衡状态，并进一步引发严重的拆迁纠纷。

　　规范和调整政府在拆迁过程中各种行政行为仅仅是一种治标的手段，真正的治本之举还在于必须切断行政权力对拆迁这一民事关系的干预，重新界定政府在城市房屋拆迁中的职能，将应当由公民自行解决的事务和可以由社会中介组织调节的事务，交给公民和社会中介组织解决。只有这样，才能真正实现被拆迁人的合法利益，才会在一定程度中消弭现存的拆迁矛盾。

　　到底政府在拆迁中的位置在哪里？谢光飞认为，行政权力应该从这一领域退出，交由两个民事主体自己去协商解决。拆迁的矛盾之所以激化，无非就是因为拆迁补偿标准问题。市场早已发生了变化，很多地方却还在拿以前的甚至是几年前的标准来执行。开发商要赚钱，肯定要压低成本。但是政府应该拿出宏观调控那只手去制定一个拆迁货币补偿的基准价格，不能让补偿标准无限制地低下去。政府要实行宏观管理，不能直接介入两个民事主体之间的事。他建议政府在今年应该建立拆迁补偿的制度体系。

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　　应该设立一部《拆迁法》

　　不久前，刘以宾先生在《中国青年报》上载文提出：由拆迁而导致的不公平交易、对弱势群体形成的各种伤害，以及演绎出的人命案件和人间悲剧的确已经够多。为此，各地政府也在采取积极措施，最直观的表现是各种地方性法规的出台。成效自然是有的，但也不尽如人意，围绕拆迁而形成的一系列复杂的公平利益问题、权益维护问题、政府行为边界问题等等，依然处于“剪不断，理还乱”的状态。

　　即使实践证明通过地方立法能基本解决拆迁问题，我们也无法乐观。其理由起码有二：其一，拆迁问题是近时期暴露出的十分重大而棘手的问题，且事关执政党和政府的形象。作为我们这样一个正走向法治的社会，假如听任各地各行其是地立法，而国家层面的立法机构和立法程序竟无动于衷，情理上似乎说不过去。其二，以往发生的许多事实证明，拆迁往往与地方政府的利益有着复杂的联系，有的地方政府充当的甚至是直接与拆迁户进行交易的“运动员”。让一方“运动员”制定球场规则，对另一方意味着什么，不言而喻。

　　被拆迁者与拆迁者之间无疑也是一种市场交易。尽管进行跨地区拆迁交易的并不多，但仍有理由认为：在一个统一的国家里，拆迁市场也是个统一的大市场。拆迁交易的发生虽然地分南北，各地经济发展水平虽然很不一样，但作为同为中华人民共和国公民的被拆迁者，有充分的理由享受同样的法律环境、政府监管环境和交易环境。

　　统一的市场必须建立统一的交易规则，就像必须统一度、量、衡一样。具体到拆迁，如何估价、依据什么法定程序完成交易，一旦出现不公平交易如何索赔甚至追究不公平制造者的法律责任等等，都是拆迁市场最基本的交易规则问题，它无疑需要统一。

　　有人或许会说，建设部不是已经出台了《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》两个全国性的文件吗？是的，但作为部门规章，其法律效力尚不及地方法规。

　　地方立法之乱，其危害是复杂的。例如，它会破坏统一的法律原则、统一的人权保障、统一的市场规则，因此损及社会公平；它还会因各种各样的不统一而导致投机心理的泛滥，以及其他多种社会负面效应。

　　关于“一般性地方立法”的原则、范围、程序、权限等等，其实在《立法法》以及其他有关法律中早有明确规定，而眼下活跃着的地方立法，哪些属于正常，哪些属于越权，确实已到了应该认真清理和甄别的时候。