解不开集体土地房屋拆迁“死结”

　　前些时候，“浙江温州钱云会车祸死亡案”曾闹得沸沸扬扬。虽然最后公安机关认定钱云会并非人为制造的车祸所害，但该村因土地拆迁补偿引发的矛盾浮出水面。原因就是钱云会所在的村庄因对拆迁补偿不满，村民们成立了7人代表小组，进行维权上访，钱云会正是其中之一。该村涉及集体土地的拆迁补偿所引发的矛盾是众多类似案件的缩影。

　　此次《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有将集体土地的征收列进来，成为此次立法的最大遗憾。集体土地征收的多元化补偿尤其显得重要。“农村房屋的拆迁已经不是一个简单的经济补偿问题，而直接涉及农民整个生活方式的转变。”杨在明说。

　　杨在明介绍，从他所在的北京盛廷律师事务所4年多办理的700多起拆迁案来看，涉及集体土地的远远超过一半，“如果条例不纳入集体土地这一部分，那么它规范的只是拆迁纠纷的一小部分”。

　　此前上书国务院的北大五学者之一姜明安教授也公开指出，目前的主要问题是“80%的拆迁都发生在集体土地上，在城乡接合部，在郊区”。

　　包括那些自焚事件也多发生在集体土地上，据国内相关统计，目前因征地补偿和安置引发的群体性事件，已经占到我国农村群体性事件的65%以上。

　　虽然集体土地的征收随着城市化的进程而进展得如火如荼，但一直没有相应的法律规范可依。土地管理法及其实施条例虽然规定了集体土地征收的问题，却对集体土地上的房屋补偿没有规定。

　　“有些地方将房屋当成土地附属物评估补偿，实务中各地操作不一，非常混乱。”杨在明介绍说。

　　在杨在明律师看来，对房屋拆迁的补偿，现在仅是对房屋的补偿，而本质应是对土地的补偿。

　　杨在明说：“按照现行制度设计，集体土地房屋拆迁涉及的是集体土地征用问题，适用土地管理法以及各地制定的集体土地房屋拆迁管理办法。集体土地上小产权房屋的问题太多了，尤其是城乡接合部。国有土地上的拆迁没有土地的问题，集体土地上的拆迁不光有房屋问题，还有土地问题。因为土地是集体的，关于土地作价、补偿的问题很复杂。这属于土地管理法涉及的范围，所以下一步应该解决土地管理法的修改。目前，土地管理法也已经修改很长时间了，这些都会考虑进去，到时也会向社会公开征求意见，但在近期内不会进行。”

　　王成栋也认为，《征收条例》不涉及“集体土地”，则“条例对拆迁的涉及面和力度都很有限了”。激化集体土地征收拆迁矛盾的最大诱因，在于土地管理法规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。

　　现在，每年全国约有300万亩以上耕地被征用。通过土地市场的招拍挂，实现上万亿元的增值。“但一些地方依然按照农地征用及附着物的标准，对农民进行补偿。对此，农民当然不答应，矛盾容易激化。”王成栋说。

　　有专家认为，不合理的征地补偿规定，使个别地方政府，能够以政府土地储备为名，很廉价地从农民手中强行征地，然后转手增值。

　　而像北京、上海等这样寸土寸金的城市，均出台了《集体土地拆迁管理办法》等政府规章，用以规范势在必行的集体土地征收。

　　“这带来的问题非常严重，地方出台规章就剥夺了公民的最大财产，没有上位法，违反立法法，规章位阶也不够，这些成为地方政府掠夺农民财富的工具。”办案多年的杨在明深有体会，“很多县级城市连规章都没有，自己拆迁自己制定文件，出台个红头文件就征收拆迁，该文件就是当地的‘小宪法’，农民很困惑，他们知道不公平，但又确实看到了这样正儿八经征去他们财产的文件。”

　　集体土地房屋拆迁待解“死结”还包括：忽视集体土地房屋所有权人的利益。有关专家表示，土地管理法第47条，既没有明确征收补偿中对地上附着物的补偿是否包含被征土地之上的房屋，也没有承认房屋与土地是两项独立的财产权，忽略了集体土地房屋所有权人的利益，仅将之视为征收过程中的“顺代”处置内容。

　　被征地农民缺少表达各自意见的机会。“他们不但没有权利决定是否征收土地，也没有机会参与征地补偿标准、安置方案的确定，即使他们对补偿有异议也不能阻止征地程序的进行。”北京市东城区人民法院法官金薇说。

　　《征收条例》能否终结国有土地上的强拆

　　其实，任何强制拆迁案的背后很难说没有政府的身影。

　　2011年1月24日上午，山西省太原市晋源区金胜镇古寨村拆迁致人死伤案在太原市中级人民法院开庭审理，共有17名犯罪嫌疑人分别因涉嫌故意伤害罪、故意毁坏财物罪、包庇罪等罪名遭到起诉。此时距古寨村村民孟福贵在拆迁纠纷中被打死已有两个半月。

　　2010年10月30日凌晨两点半左右，村民孟福贵和邻居武文元在以“邻里互助，保卫房子”为目的的深夜“值守”中被拆迁人员打死，武文元以屏息装死躲过一劫，手臂受伤。此后，孟福贵的儿子——26岁的复旦大学博士生孟建伟回家奔丧，记录下三日的奔丧所遇。他的博文被多家媒体以《博士生三日奔丧记》等为题进行了报道。

　　当天的庭审中，主要犯罪嫌疑人曝出：“拆出人命”后，晋源区金胜镇党委书记亲口承诺给保安队长20万元处理事情，而保安队长得知出事后，曾到晋源区副区长的办公室内商量如何了结此事。

　　而根据新的征收条例，政府再也不能直接进行强制拆迁了，强制拆迁的权力只给了人民法院。对此《条例》规定：被征收人超过规定期限不搬迁的，由政府依法申请人民法院强制执行。此外，条例草案还对违反本条例的行为设定了严格的法律责任。

　　《征收条例》将原来的政府和司法部门都可以强制拆迁改为只有司法一条途径。对此，江平认为，从强制执行的手段来看，这种改变符合了现代司法的一种精神，也就是政府不能利用公权力来直接强制拆除公民的房屋，以及破坏一些重要的生活资料。这符合现代权力分配的原则，除了有法律明确规定的以外，凡是涉及冻结财产、拍卖财产等行为，必须通过司法程序。

　　在杨在明看来，政府退出强制拆迁，将可以减少一大半的暴力拆迁事件。王成栋教授也表示，强拆的权力没给政府，只给了法院，取消行政强拆这点被舆论认为是最大亮点之一，不管怎么说，政府要强制拆迁居民的房屋，只能依法申请法院强制搬迁，行政强拆从此走进历史，这无疑有着从人治走向法治迈出一大步的标志性意义。

　　然而，在实际操作过程中，法院裁决强制拆迁时到底会不会偏袒政府，却成了挥之不去且普遍存在的质疑。

　　“被拆迁户很容易就陷入政府与司法机关联合起来对付他们的怀疑中，再加上哪级法院能够受理、裁决当地政府的拆迁决定，以及被拆迁人如果不服法院裁定，向上申请的司法救济渠道在哪儿，这些事关拆迁户利益的问题，新拆迁条例都没有给出明确的说法。”一位法学专家对此颇为忧虑：改行政强拆为法院强拆，避免政府自说自话，值得肯定，但这不能从根本上解决问题，强制拆迁一旦拆不下去，焦点还是会集中到官民矛盾上，这样既损害行政权威，又损害司法权威，导致法院公信力的丧失，这样的后果也很可怕。

　　同时也有些人担心强制拆迁给法院一家会加重司法负担，因为法院资源一直很紧张，现在又把强制搬迁的任务加到了法院身上，法院到底能不能承受这个负担是个疑问。

　　江平认为，如果按照公平的程序来讲，不管付出多大的成本也是应该这么做的，法院不应该有怨言。

　　此次《征收条例》规定不仅政府不得强制拆迁，同时“断水电气暴力拆迁”也被明确禁止。《征收条例》第三十一条规定，采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

　　在杨在明律师看来，利用停水断电、停气停热、阻碍交通道路这种办法进行暴力拆迁是明令禁止的，新条例中明确了这些能保障老百姓不受到这种暴力拆迁的威胁。对于一些典型的暴力拆迁，包括停水停电等做法是非常野蛮的，这也体现出政府形象和文明执法的问题，所以不能用没有人道的方法实施拆迁，这是错误的。

　　在现行的拆迁法律规范体系已然明令禁止断水、电、气的情况下，暴力拆迁依旧屡见不鲜。究其本质原因，仍然在于开发商与公权力行使者之间的拆迁利益寻租。一方面，拆迁人通过断水、断电、断气等暴力拆迁的手段迫使拆迁户尽快签协议搬迁腾房；另一方面，已被利益绑架的地方政府甚至包括地方公、检、法等部门集体对拆迁人的暴力拆迁采取漠视、纵容的姿态。由于这种寻租，既有的暴力拆迁禁止性法律规定自然陷入“法律真空”地带，无法成为弱势拆迁户群体的坚实后盾。要阻止这种呈愈演愈烈之势的暴力拆迁，新条例如此规定具有必要性，但要达到其预期效果则是一个多管齐下的问题。

　　江平对此也表示了忧虑。从根本上，能否有效防止这些行为非常难说。因为任何东西都有变相的手段，不采取停水断电等易见的手段，可能还会采用其他软威胁，比如加重税费，威胁在政府机关工作的家属等等，政府拥有的手段很多，这些新情况都要在今后的运行当中不断发现并修改。

　　然而，杨在明律师的担心还在于，“偷拆”会不会还存在。在实践中，趁拆迁人不备，不知什么人将房屋拆毁的事也时有发生，大家心照不宣，公安不立案，其实政府和被拆迁人都心知肚明。私拆他人房屋是破坏财产的犯罪行为，但往往无人追究。

　　2009年11月中旬的一天，盛廷律师事务所走进一位中年男子钟可嘉(化名)向接待他的律师请求法律帮助。

　　钟可嘉一家住在北京市门头沟区黑山二西街，房子是京煤集团的公房，共5间房屋。2008年，北京某房地产公司承接黑山危改项目建设，钟可嘉一家居住的公房被划入拆迁范围。在尚未达成补偿协议时，房屋在2009年4月16日这一天被不明身份的人夷为废墟。

　　房屋被拆之后，痛心之余的钟可嘉判断是某公司故意拆毁了房屋，于是他找到该公司进行交涉。对方表示不报警，可以多给些补偿。不过深知“私了”风险的钟可嘉还是选择了报警。接警后，派出所两名民警侦查了拆迁现场并进行了拍照与现场调查笔录。但“因为证据不足”，一直无法破案。而某公司从此避而不见。

　　尽管还有许多期待和担忧，毕竟新的征收条例在克服了种种困难之后还是获得了各界的好评。在对公民财产权利保障方面较之过去的法规有了诸多实质性超越。

　　一位参与制定《征收条例》的官员曾经表示，修改条例时地方政府的阻力太大，土地的利益已经成为政府的财政支柱。其实，围绕在土地背后的还有说不清的利益链条。法规出台了，但执行得如何？群众的利益能否真正得以维护？这些都有待于事实的检验。如果不能遏制地方政府土地财政的冲动，拆迁永远是难解的死结。

　　一位专家建言，新的征收条例离人们期望中的新法尚有距离，立法机关须更多地结合各类拆迁矛盾探本究源，然后对症下药，从而站在立法的高度预防“血泪拆迁”悲剧的发生，实现民政和谐这一根本目的。

　　在《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》期间，包括杨在明在内的40名拆迁律师将一份名为《不动产征收与搬迁法》的建议稿递至全国人大法工委和国务院。这份建议稿的亮点是，一并解决国有土地和集体土地以及地上附着物、建筑物的征收问题。

　　杨在明告诉本刊记者，民间版的条例实际上是一个基本性的法律，主要内容就是集体土地的拆迁，非公共利益的拆迁应该怎么进行。这两大块是在国家版的《征收条例》当中没有体现的。尽管《征收条例》出台了，但杨在明还是希望他们的立法建议被重视，因为《征收条例》只是个法规，这么重大的问题应该由立法来调整。

　　记者手记

　　本文截稿时，恰逢各地两会召开，官员和代表都在热议幸福指数，其中就包括百姓居住的权益，俗话说，“安居才能乐业”。广东省人大代表朱列玉提出“幸福指数”建议，把抽象的“幸福”分解量化为各种与百姓生活密切相关的指标，“老百姓更关心的，是菜价、房价、教育这样具体的民生问题”。

　　而事实上，人民幸福的生活前提是有尊严地活着，而一个社会不管积累了多大的财富，没有人民权利意识的觉醒，没有有尊严的生活，都是奢谈幸福。

　　因而，随着社会的不断进步，民主法治的深入人心，暴力拆迁和强制拆迁终将消失。