一、当事人

原告：宋志坤，住广东省珠海市香洲区东风里１５８号

原告：宋志强，住吉大珠海宾馆宿舍。

被告：珠海市香洲区人民政府。

被告：珠海市人民政府。

第三人：珠海经济特区丹海房产有限公司。

二、案情

珠海市香洲区外神前１２号房屋（外神前三巷３号西座房屋）原为原告所建。１９８７年１０月２０日，原告取得《领取土地使用证凭据》，珠海市香洲区清理非农用地办公室批准原告在华前村外神前１２０平方米的用地上建设私人住宅。１９８８年２月２４日由珠海市香洲区建设委员会批准发出《居民建筑、维修报建批复书》，批准原告和梁大有新建一幢三层楼房，由香洲区华前村委会、翠香街道办事处、华前村外神前经济合作社共同证明原告建筑面积为３５３．５２平方米的房屋已经村委会审查核实，请市房产管理局给予办理房屋登记手续。１９８９年６月１３日及１７日，珠海市国土局两次以违章建筑及没挂建设用地许可证为由，对原告房屋及其连体住宅（宋志强房屋）共处以罚款１６２００元。１９９１年５月２９日，珠海市香洲国土管理所向原告发出一份通知，通知原告凭土地使用证凭据原件及购地发票领取土地使用证。但原告一直未申请房地产登记，至今尚未办理其所建珠海市香洲区华前村外神前１２号房屋的房地产权证书。

２００１年１０月２６日，珠海市香洲区拆迁办公室发出珠香拆公（２００１）第０９号《城市房屋拆迁公告》，内容为同意本案第三人珠海经济特区丹海房产有限公司负责对外神前村实施旧村改建，对外神前村的房屋进行拆迁，该村改建红线范围 内所有被拆迁房屋及其附属物的所有人（代管人）或使用人在本公告发布之日起３０日内，持有效证明资料与拆迁人联系办理有关拆迁事宜。涉案外神前１２号房屋位于上述改建红线范围内。珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室（简称市改建办）于２００１年１２月１２日作出《珠海市香洲区城中旧村房地产权及附属物实偿核定表》，核准外神前１２号房屋的违章建筑面积为５５４．０７平方米，应补偿拆迁产权面积为２４０平方米，应补交地价钱２２２５６０元（１６０×７４１＋８０１３００），应补交罚款３６００元，已罚款１６２００元。原告因与第三人就拆迁补偿事宜无法达成一致意见，第三人以原告拒签补偿合同为由，向香洲区拆迁办公室申请裁决。２００２年１月２３日，珠海市香洲区拆迁办公室作出珠香房拆裁字（２００１）第７号《拆迁裁决书》，认为原告未能提供有关合法有效的证明材料，主要证据不足，请求将违章建筑房屋面积确权为合法面积不成立。裁决：１、珠海市香洲区华前村外神前１２号房屋的合法建筑面积以珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室房屋确权组确定的数据为准，即２４０平方米。２、被申请人（原告）在接到本裁决书本５日内搬出外神前１２号，交付申请人（第三人）实施拆迁。由申请人提供临时安置房屋或周转房租金。原告宋志坤不服裁决于２００２年４月２０日向原审法院提起行政诉讼。

三、审判

一审法院审理认为：一根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第５９条的规定，我国实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度；《广东省城镇房地产登记条例》第４条也规定只有房地产管理部门核发的房地产权证才是产权人行使房地产权的凭证。原告在建成珠海市香洲区华前村外神前１２号房屋后十几年，一直未办理房产登记手续，至今未取得该房的房地产权证书，市改建办在《实偿核定表》核准该房建筑面积５５４．０７平方米为违章建筑面积，没有违反相关法律、法规的规定。原告房屋虽取得部分建筑面积的报建批复及有关办理产权的凭据，但却至今未取得《土地使用证》或载有土地使用权内容的《房地产权证》。根据《珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法（二）》第５款第１项规定，向被征地农民或村集体购买宅基地建房，未办理转让手续和取得《土地使用权证》或载有土地使用权内容的《房地产权证》的，在１６０平方米／户以内部分，补交地价（华前村按７４１元／平方米标准）后办理有关手续，每平方米处以１５元罚款后按１：１比例给予补偿，超出１６０平方米／户部分按现行商品房出让地价标准（华前村为１３００元／平方米）补交地价。而《关于珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办法补充规定的通知》规定上述每宗地产权补偿最高不超过２４０平方米。市改建办作出的《实偿核定表》所确定的原告房屋的拆迁补偿面积以及补偿金额的计算标准，完全符合上述规范性文件及政策精神。（二）《城市房屋拆迁管理条例》第１６条规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。香洲区拆迁办公室作为房屋拆迁管理部门依法作出拆迁裁决，符合上述规定。根据市改建成办作出的《实偿核定表》，原告在补交地价并交罚款后，２４０平方米的建筑面积可按合法建筑面积给予补偿，故香洲区拆迁办裁决确认该房屋拆迁补偿的建筑面积及原告交付的房屋实施拆迁的期限，事实依据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持。三《城市规划法》第４０条规定的内容为对于违反城市规划进行建设的行为的处理原则，并无违章建筑经规划部门处罚就必然取得合法产权的内容，原告房屋曾被我市有关部门罚款，但其后仍未取得该房的房地产权证书，原告以该条款主张其房屋可补办手续后取得合法建筑补偿标准，属曲解法律条款，本院不予支持。（四）原告提交的《补偿核定表》未经市改建办盖章确认，不能作为定案依据，本院只对经市改建办盖章确认的《实偿核定表》进行审查；而案外人的拆迁补偿是否合法以及是否与原告情形相同，亦不属本案审查范围。原告以未经市改建办盖章确认的《补偿核定表》及案外人的拆迁补偿标准，主张违章建筑面积应按１１４元／平方米补交地价，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室作出的《珠海市香洲区城中旧村房地产及附属物实偿核定表》与香洲区拆迁办公室作出的珠香房拆（２００１）第７号《拆迁裁决书》事实依据充分，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第５４条第（一）项之规定，判决：一、维持珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室于２００１年１２月１２日作出的《珠海市香洲区城中旧村房地产及属物实偿核定表》；二、维持被告珠海市香洲区拆迁办公室于２００２年１月２３日作出的珠香房拆裁字２００１第７号《拆迁裁决书》。一审案件受理人民币１００元由宋志坤负担。

宋志坤不服原审判决向省法院上诉称：被上诉人作出的具体行政行为和原审判决适用法律不当，裁决不准，违反了国家具体法律和法律公平公正的基本原则。被上诉人在处理本人与第三人房屋拆迁补偿争议问题上，将本人房屋定为违章建筑并处以罚款，不以补偿，使本人造成巨大经济损失，侵犯了本人的合法权益，原审法院竟判决以维持是错误的。特请求二审法院１．撤销一审判决和两被告的具体行政行为；２．判令两被上诉人重新确认上诉人的地价补偿款及应得的拆迁补偿费。

区政府答辩称：根据珠海市规划局《关于城镇房屋登记发证工作规定的补充通知》，凡１９８５年８月１ 日后新建成的房屋，必须持市规划局或其派出机构批准的“建筑工程规划许可证”和“居民建筑、维修许可证”及市规划局或其派出机构批准的“补办报建证明”，方能办理房屋产权登记发证。珠海市规划局《关于私人违法建房补办报建和私人建房用地依据的规定》规定，所有私人违法建房补办报建，必须到市房产部门进行实测，然后提交一式两份实测平面图，连同其他报建资料到市规划局村镇管理所申请办理补办报建手续。但被答辩人并未办理补办报建手续。《城市房地产管理法》和《珠海市房地产登记条例》都明确规定，房地产权证书是权利人依法享有和行使房地产权利的合法凭证。被答辩人未补办报建手续、申请房地产登记并取得房地产权证书，而且被答辩人在１９８９年６月和８月两次被政府有关部门处以罚款显然，被答辩人所有的房屋（计５５４．０７平方米）属于违章建筑物。按照《城市房屋拆迁管理条例》第２２条规定，对违章建筑物拆除不予补偿。珠海市委、市政府考虑到城中村改造的实际情况，制定出《关于香洲区改造城中旧村建设文明社区配套政策实施办（一）、（二）的通知》，市政府改建办根据上述优惠政策，对被答辩人的５５４．０７平方米的违章建筑作出了《城中旧村房地产产权及附属物补偿核定表》（１１．２．８７之二）是正确的，被答辩人主张其房屋已经被主管部门罚款过，应按合法建筑给予补偿，其主张毫无法律依据。原判正确应予维持，请求二审法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。

珠海市人民政府的答辩意见与被上诉人香洲区人民政府答辩意见基本相同，请求维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。

二审法院审理认为，《中华人民共和国城市规划法》第９条第２款规定：“县以上地方人民政府城市主管部门主管本行政区域内的城市规划工作”第４０条规定，“影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”根据上述规定，对城市房屋是否属违章建筑的认定及对违法建筑进行罚款处理，依法应属县级以上地方人民政府城市规划主管部门的职责。被上诉人珠海市政府下设的珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室属于珠海市人民政府临时内设机构，珠海市人民政府未能提供有关规范性文件证明该办公室有权对违章建筑作出认定并进行处理该办公室对上诉人位于珠海市香洲区外神前１２号房屋外神前三巷３号西座房屋作出属违章建筑的认定以及罚款处理，认定上诉人房屋５５４．０７平方属违章建筑，应补交罚款３６００元，应补交地价２２２５６０元，缺乏法律依据。被上诉人珠海市人民政府在珠府办（２０００）６３号《关于成立珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组的通知》亦没有明确规定珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室有权对违章建筑进行处理，因此被上诉人以领导小组办公室名义作出被诉的核定表，缺乏法律依据，依法应予撤销。由于珠海市政府下设的临时机构珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室作出的实偿核定表之二依法被子撤销，被上诉人珠海市香洲区拆迁办公室以该核定表之二）为依据，作出珠香房拆裁字２００１第７号拆迁裁决书，缺乏事实和法律依据，依法亦应以予撤销。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，判决不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第６１条第２项和第５４条第２项第２目之规定，判决撤销珠海市中级人民法院（２００２）珠法行初字第１０号行政判决书；撤销被告珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室于２００１年月１２月１２日作出的《珠海市香洲区城中旧村房地产权及附属物实偿核定表》；撤销被告珠海市香洲区拆迁办公室于２００２年１月２３日作出的珠香拆裁字２００１第７号《拆迁裁决书》。一、二审案件受理费共计人民币２００元，由珠海市人民政府、珠海市香洲区人民政府负担。

四、评析

随着城市建设步伐的加快，城市房屋拆迁行政案件也成为行政审判的热点。房屋拆迁争议，说到底是如何解决对被拆迁人的补偿与安置问题，目前，由于相关法规不够完备，各地补偿标准不同，行政权力干预成分过大，造成法院行政审判面临诸多难点。

本案主要涉及下列问题：

（一）被告行政主体资格问题。

对区拆迁办的行政主体资格，根据《城市房屋拆迁管理条例》第６条“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门或者人民政府授权的部门，主管本行政区域内的城市房屋拆迁工作”的规定并没有异议。本案主要是对市城建办行政主体资格争议较大，由于区拆迁办的裁决是以市城建办核准的实偿核定表作为依据，市城建办是否具有行政主体资格，直接影响到拆迁裁决行政行为的法律效力。一种意见认为，市城建办属珠海市政府成立，负责对城市旧村建设文明社区协调工作，有权对违章建筑进行处理，其法律后果由市政府承担，具有行政主体资格。另一种意见则认为，市城建办根本不具备行政主体的特征，不具有行政主体资格。行政主体，是指依法设立的能够独立作出行政行为，并对作出的行政行为发生的结果独立承担责任的国家行政机关或者法律法规授权的组织。就行政机关而言，职权行政机关取得主体资格，必须具备几个条件：１．其成立已获得有关机关批准；２．已由组织法或组织章程规定了职责、权限；３．已有法定编制，配备了人员；４．已有独立的行政经费预算等。本案中，根据被告珠海市人民政府提供的珠府办（２０００）６３号《关于成立珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组的通知》，并没有明确规定珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组办公室具有对违章建筑进行认定和罚款的职权市城建办只是从各部门抽调人员组成的临时机构，负责协调旧村建设文明社区改造工作，既没有固定编制，也没有独立经费预算，此外，也没有明确的法律授权和行政机关的委托，因此，市城建办并不具备行政主体资格，其作出的行政行为不具有法律效力，区拆迁办以市城建办核定的不具有法律效力的实偿核定表作为依据进行裁决，缺乏法律依据。

（二）被告行政行为是否越权的问题。

根据行政法原理，行政机关实施的行政管理是一种国家权力，属于公共权力的范畴，为了防止滥用公共权力，在法制国家中，公共权力是由宪法和法律确定的，也就是说，每个行政机关的职权均产生于法律的授权，法律明确授予其权力，行政权关才可以行使，法律没有授予其权力，行政机关不能行使，行政机关在法律授予其权力范围以外行使权力行为，一律无效。越权无效，这是我国行政法的一项法定原则。本案中，涉及对城市房屋违章建筑的认定和行政处罚的权力，法律是有明确规定的。《中华人民共和国城市规划法》第９条第２款规定，“县以上地方人民政府城市主管部门主管本行政区域内的城市规划工作”，第４０条规定，“影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”根据上述规定，对城市房屋是否属违章建筑的认定及罚款处理，依法应属县级以上地方人民政府城市规划主管部门的职责。市城建成办作为政府临时内设机构，并不具备行政主体资格，没有法律授权，是无权对城市房屋作出违章建筑的认定并予罚款的，显属无效行政行为。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，城市房屋拆迁工作属拆迁办的法定职责，但法律也并没有赋予拆迁办具有对城市房屋作出违章建筑的认定及处罚权，区拆迁办以市城建办作出的实偿核定表作为裁决依据进行裁决，实质是行使了对城市房屋作出违章建筑的认定权及处罚权，也显属超过法定职责，属越权行为。

（三）被告行政行为的公定力问题。

该案涉及两个不同的行政主体，不同的具体行政行为，既有行政处罚法律关系，又有房屋拆迁法律关系，后一行政行为以前一行政行为作为裁决依据，两者互相交织，互为依托，使案件复杂化。一种意见认为该案属房屋拆迁行政争议，相对人主要对房屋拆迁裁决不服提起行政诉讼，对于市城建办作出的实偿核定表，如果市城建办不具有行政主资格，可以不以审理，而只对区拆迁办行政裁决的合法性进行审查。合法的便维持，不合法的则以撤销。另一种意见则认为，该案离开市城建办的行政行为，便无从审起，也涉及到如何看待行政行为的公定力问题。所谓公定力，是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。这也就是说，公定力是一种经推定或假定的法律效力，行政行为除非明显、重大违法，在经法定程序由法定机关使之失效前，都应对其作合法的推定。因此，公定力并不意味着行政行为的合法与否。在行政法上，之所以要对行政行为作出这样的推定，是因为行政主体的地位和作用应予充分信任和尊重，从而稳定权利义务关系。公定力表现为一种尊重义务。它要求一机关、组织和个人对行政主体所作的行政行为表示尊重，不能任意予以否定。本案中，市城建办作出的实偿核定表，第三人房地产公司以其作为筹码，认定原告房屋部分属违章建筑，只同意补偿一半；区拆迁办以其作为依据，确认原告房屋部分属违章建筑，支持第三人房地产公司的请求。市城建办的行政行为无疑已具有行政法意义上的公定力的作用，不能任意予以否定，只有经过法定程序由法定机关进行审查并予以撤销，其行为才失去法律效力。因此，在对区拆迁办的行政裁决行为进行合法性审查的同时必然涉及对市城建办行政行为进行审查，也只有对市城建办的行政行为进行合法性审查，才能对区拆迁办作出的房屋拆迁行政裁决进行准确评判。笔者认为，二审法院对该案的认定和判决是正确的。